Il Consiglio di Stato ha emanato il parere obbligatorio (ma non vincolante) sullo schema di decreto del Ministro dell’Istruzione recante “Regolamento concernente la costituzione delle graduatorie provinciali e di istituto”.
L’emanazione di un “regolamento” che disciplini la costituzione e il conferimento delle supplenze è prevista dalla Legge 124/1999. Tuttavia, il decreto legge 8 aprile 2020, n. 22, in prima applicazione e nelle more dell’adozione di tale regolamento, aveva previsto che le procedure di istituzione delle graduatorie e di conferimento delle supplenze fossero regolate, per gli anni scolastici 2020/2021 e 2021/2022, con Ordinanza del Ministero dell’Istruzione.
Poiché i tempi di emanazione di un regolamento sono più lunghi rispetto a quelli di un’ordinanza ministeriale (è richiesto, tra l’altro, il parere del Consiglio di Stato e la comunicazione, prima dell’emanazione, al Presidente del Consiglio), anche per il prossimo biennio il legislatore ha previsto, nell’ambito della Legge di conversione del Decreto Sostegni Ter, che per il successivo biennio 2022/2023 e 2023/2024 e in attesa dell’approvazione del suddetto regolamento, la costituzione delle GPS e il conferimento delle supplenze continuerà ad essere disciplinato tramite Ordinanza Ministeriale.
Pertanto, l’ordinanza ministeriale (di cui si attende a giorni la pubblicazione) disciplinerà la costituzione delle GPS e il conferimento delle supplenze per il prossimo biennio mentre il regolamento su cui il Consiglio di Stato ha espresso il parere dovrebbe entrare in vigore a partire dal 2024.
Il parere del Consiglio di Stato non è però privo di conseguenze immediate. Infatti, molti aspetti dell’Ordinanza Ministeriale di prossima pubblicazione sono mutuati dal Regolamento su cui il Consiglio di Stato ha emanato il parere, esprimendo delle riserve e rilevando delle criticità di cui il Ministero dovrà tenere conto.
COSA DICE IL PARERE
Il Ministero dell’Istruzione, con nota prot. U.0019216 del 1 aprile 2022, ha trasmesso al Consiglio di Stato, per l’acquisizione del prescritto parere (obbligatorio ma non vincolante), lo schema di decreto del Ministro dell’Istruzione recante “Regolamento concernente la costituzione delle graduatorie provinciali e di istituto” accompagnato dalla relazione illustrativa, vistata dal Ministro dell’Istruzione.
Secondo il Ministero, il provvedimento in oggetto “reca ulteriori novità che rispondono all’esigenza di rendere più snelle le procedure di costituzione delle graduatorie e di conferimento delle supplenze”. Intento che l’Analisi d’Impatto della Regolamentazione riconosce, unitamente a quello di “arginare il dilagante fenomeno delle rinunce”, funzionale al “raggiungimento degli obiettivi di efficienza e continuità del servizio scolastico”.
Il Consiglio pur ritenendo che lo schema di regolamento portato all’esame non possa ancora essere licenziato con un parere definitivo, in un’ottica collaborativa e in chiave propositiva, anche al fine di favorire la definizione del quadro normativo, ha reputato utile formulare, sin da ora, talune considerazioni generali e, a seguire, talune osservazioni puntuali sul testo.
- Innanzitutto, tenuto conto che lo schema di regolamento portato all’esame della Sezione possa entrare in vigore solo dopo il (non vicino) termine del 2024, il Consiglio si domanda se vi sia un’utilità attuale e concreta per l’adozione di tale regolamento nel corrente anno 2022, tenuto conto della estrema mutevolezza del quadro fattuale e giuridico di riferimento e della notevole mole di contenzioso spesso evocata da tali discipline (ivi incluse quelle recate dall’ordinanza ministeriale del 2020 e dalla prossima ordinanza), circostanze, queste, che forse suggerirebbero di attendere la stabilizzazione del contesto per un successivo, più razionale ritorno alla fonte regolamentare ordinaria.
- Lo schema di regolamento in esame sembrerebbe operare una non corretta “distribuzione” delle discipline da esso trattate, rinviando a decreti ministeriali non regolamentari disposizioni che parrebbero di natura e contenuto propriamente normativi e “trattenendo”, invece, includendole nel proprio articolato, disposizioni che parrebbero di natura e contenuto solo tecnico e di ordine dell’azione amministrativa.
- Il Consiglio raccomanda si valuti attentamente la concreta possibilità di “governare” un sistema altamente prescrittivo, anche nelle sue conseguenze sanzionatorie, con gli effetti che, anche da qui, possono derivarne a carico del servizio scolastico e, in particolare, della disponibilità di personale comunque qualificato, per le supplenze.
- Auspica si siano soppesate le conseguenze che, anche e soprattutto agli effetti del contenzioso, possono derivare dal mancato accoglimento di talune richieste di modifica o di integrazione del testo formulate in sede di parere dal CSPI.
- Una delle principali novità della disciplina, ovvero il rinvio ad un apposito decreto del Ministro dell’Istruzione non solo della definizione delle modalità di predisposizione delle graduatorie provinciali, ma anche delle tabelle di valutazione dei titoli di accesso alle graduatorie, perciò stesso, non più allegate al regolamento. Una scelta, come spiega la relazione illustrativa, operata “al fine di rendere più agevole ogni eventuale modifica della tabella che dovesse rendersi necessaria” e che se, di per sé, appare astrattamente condivisibile, presenta i profili critici dei quali si diceva, nell’ambito delle considerazioni generali, specie quando vada ad investire, come nel caso, la stessa individuazione dei titoli e non solo il punteggio attribuito ad ognuno di essi.
- Si stabilisce che, ai fini della costituzione delle GPS di prima e di seconda fascia, i punteggi sono determinati esclusivamente sulla base delle dichiarazioni rese dagli aspiranti attraverso le procedure informatizzate. La Sezione rileva che si tratta di disposizione che deroga all’art.18 della l. 7 agosto 1990, n.241, ove si obbliga l’amministrazione a non chiedere al privato informazioni, dati e documenti di cui sia già in possesso. La deroga appare ragionevole, secondo un principio di prossimità della prova e di economia dei mezzi giuridici, poiché è sicuramente più agevole per l’aspirante docente fornire tutti i dati curriculari utili ai fini della sua collocazione nella graduatoria, ma occorrerebbe indicare la norma speciale che tale deroga consente e autorizza.
- Con previsione innovativa rispetto alla situazione immediatamente previgente, stabilisce che le GPS per la scuola dell’infanzia e primaria siano costituite in un’unica fascia, cui accedono solo i soggetti in possesso dello specifico titolo di studio abilitante. Si superano, in tal modo, le soluzioni accolte nell’ordinanza ministeriale n.60 del 2020 ove, anche per esse, si era prevista una seconda fascia aperta, sia pure a date condizioni, agli studenti iscritti, dal terzo anno in poi, al corso di laurea in Scienze della formazione primaria. La Sezione, in proposito, nulla ritenendo di dover osservare quanto alla scelta di merito, ritiene che questa rientri comunque tra le previsioni che, per quanto si diceva nelle considerazioni generali, devono essere valutate attentamente negli effetti che producono a carico del sistema di istruzione e della disponibilità dei docenti.
- Prevede la suddivisione in due fasce delle GPS relative ai posti comuni nella scuola secondaria di primo e di secondo grado, stabilendo che la prima fascia sia costituita dai soggetti in possesso dello specifico titolo di abilitazione e la seconda dai soggetti in possesso dei titoli di studio e dei requisiti di accesso “previsti dalla normativa vigente”. In proposito, la Sezione raccomanda di considerare attentamente le ricadute, in termini di contenzioso e tenendo conto della giurisprudenza che si è formata sul punto, del riferimento che, per la prima fascia, la lett.a) opera, quale condizione per esservi inseriti, al solo possesso del titolo di abilitazione, senza esplicitare se esso sia o meno equiparabile all’avere svolto attività didattica presso le scuole per oltre tre anni.
- Raccomanda, anche in questo caso, di valutare, specie a fronte della validità triennale delle graduatorie, l’impatto che, sugli interessati e sul sistema, avrà la nuova previsione di aver maturato tre annualità di insegnamento entro l’anno scolastico precedente a quello di presentazione per l’istanza quale condizione per l’accesso in graduatoria dei soggetti privi del relativo titolo di specializzazione.
- Circa i titoli conseguiti all’estero, la Sezione condivide la raccomandazione espressa dal CSPI, nelle premesse del parere da esso reso, perché si perfezionino, ma qui si potrebbe anche dire si definiscano, le procedure di riconoscimento dei titoli di studio conseguiti all’estero, oggi affidate a un (non) sistema che non sempre ne assicura buoni ed incontroversi esiti. A differenza, però, di quanto suggerito dal CSPI, si ritiene che, anche in considerazione dei numeri importanti di tali richieste, ciò debba essere affidato a un’organizzazione propria del Ministero dell’Istruzione e non ad un avvalimento, che fin qui si è dimostrato peraltro scarsamente funzionale, delle strutture facenti capo al Ministero dell’Università e della Ricerca, deputate come sono a riconoscimenti obbedienti ad altre finalità.
- Sempre con riferimento ai titoli esteri, si segnala, inoltre, che non è chiaro quanto previsto, in chiusura del comma, laddove si stabilisce che “occorre dichiarare di aver presentato la relativa domanda all’Ufficio Ministero dell’Istruzione competente per poter essere iscritti con riserva di riconoscimento del titolo laddove, entro il termine per la presentazione dell’istanza di inserimento, risultino scaduti i termini previsti per l’adozione del relativo provvedimento di conclusione della procedura di riconoscimento”. Non risulta chiaro, in particolare, cosa accada nel caso in cui un aspirante abbia presentato la domanda di riconoscimento e il termine per l’adozione del relativo provvedimento non sia ancora scaduto, condizione, questa, forse altrettanto meritevole di ammissione con riserva.
- Andrebbe sostituita con espressioni maggiormente riconosciute e riconoscibili nel loro significato la locuzione “dichiarazioni non corrispondenti a verità”, di per sé idonea a riferirsi sia ad ipotesi di mendacio doloso sia a inesattezze colpevoli. Distinzione rilevante anche al fine di comprendere quando, ossia in presenza di quale fattispecie, si proceda, ai sensi del successivo art. 6, comma 3, a “rettifica” o invece ad ”esclusione”.
- Valutando le ricadute in termini di contenzioso di quanto enunciato in questi commi, ritiene altamente opportuno che la norma chiarisca se il “controllo/verifica” del punteggio assegnato sia effettuato prima o dopo l’approvazione della graduatoria. Indicazione che non si evince dalla successione dei due commi. In proposito, la Sezione, condividendo le proposte del CSPI, raccomanda di procedere a questo controllo prima dell’approvazione della graduatoria, garantendo la partecipazione a questa fase dell’interessato, al fine di non alimentare occasioni di contenzioso in sede giurisdizionale e, comunque, anche per contenere le conseguenze che, alla luce di quanto prevede il successivo art.10, ai commi 5 e 10, derivano a carico del docente anche nel caso di errori intervenuti nel sistema di calcolo e attribuzione dei punteggi, ma accertati in un momento successivo al conferimento dell’incarico.
- Si ribadisce la necessità di chiarire, alla luce di quanto rilevato in merito all’art. 5, comma 9, quando si proceda a “rettifica” o quando si determini, invece, l’“esclusione” dalla graduatoria.
- A giudizio della Sezione, infatti, la preoccupazione, pur comprensibile, di “arginare il dilagante fenomeno delle rinunce”, deve essere accompagnata da una valutazione degli effetti che dall’insieme di queste disposizioni, di valenza anche sanzionatoria, possono derivarne sul funzionamento del servizio scolastico e, segnatamente, sulla possibilità di disporre, per la copertura dei posti, di docenti abilitati o specializzati.
